"Las provincias o, en su caso, las circunscripciones que los Estatutos de autonomía establezcan mediante la agrupación de municipios..." (Art. 105.2 del Proyecto de Constitución publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978)
Inicialmente el
constituyente de 1978 hizo que la permanencia de la provincia dependiera
del ejercicio del derecho a la autonomía de las "nacionalidades y
regiones" que integran España. A diferencia de los municipios, cuya
existencia no se podía poner en cuestión, la de las provincias se
remitía a lo que establecieran los Estatutos de Autonomía. "Las
provincias o, en su caso, las circunscripciones que los Estatutos de
autonomía establezcan mediante la agrupación de municipios...", decía el
artículo 105.2 del Proyecto de Constitución. Las nacionalidades y
regiones, al constituirse como Territorios Autónomos podían decidir
sobre su articulación territorial interna, bien manteniendo la
provincia, bien sustituyéndola por otra forma de agrupación de
municipios de su elección.
Las Provincias no estaban
presentes siquiera en el tránsito del Estado unitario al Estado
políticamente descentralizado. "La iniciativa del proceso autonómico
corresponde a los Ayuntamientos de una o varias provincias
limítrofes...", decía el artículo 129. Las Diputaciones Provinciales no
tenían presencia de ningún tipo. O dicho de otra manera: Las provincias
no contaban en la definición de la estructura del Estado. Contarían en
aquellos Territorios Autónomos que hubieran decidido mantenerla en su
Estatuto de Autonomía y no contarían en los que hubieran decidido lo
contrario.
Ayuntamientos. Territorios Autónomos. Estado. Estos eran
los tres escalones de la organización territorial del Estado. Todos
ellos presididos por el principio de legitimación democrática de manera
directa, que se expresaba a través del sufragio universal para la
elección de concejales y alcaldes, de diputados de las Asambleas
Legislativas de los Territorios que elegían al Presidente de la
Comunidad, y de diputados del Congreso que elegían al Presidente del
Gobierno de la Nación.
Las provincias eran
irrelevantes para la definición de la estructura del Estado. De ahí su
ausencia en la definición del Senado, que, de acuerdo con el artículo
60.1 del Proyecto de Constitución, "se compone de los representantes de
los distintos Territorios Autónomos que integran España". La Segunda
Cámara era la forma en que se expresaba la proyección territorial del
principio de legitimidad democrática.
La lógica del
diseño salta a la vista. La provincia era una circunscripción
territorial con el Estado unitario y centralista propio de la "Monarquía
Española", que es como definían a la Monarquía las Constituciones del
siglo XIX. No debería ser una circunscripción territorial de la
"monarquía Parlamentaria" de una Constitución democrática. Es una
institución propia del mundo anterior a la democracia, que no tiene
encaje en un Estado democráticamente constituido. Mejor dicho: no puede
ser un elemento políticamente definitorio de la estructura de un Estado
democráticamente constituido, aunque pueda mantener una existencia
puramente administrativa dentro del mismo.
La
estructura del Estado que diseñaba el Proyecto de Constitución era
inequívocamente democrática. Estaba presidida toda ella por el principio
de legitimación democrática de manera diáfana. La introducción de la
provincia en el diseño a lo largo del íter
constituyente acabaría desviando esa proyección del principio de
legitimación democrática, desnaturalizándose con ello la
descentralización política que se pretendía definir
constitucionalmente.
Por eso, Jordi Solé Tura
escribiría que "la principal derrota para los partidarios de la
autonomía es el reconocimiento constitucional de la pervivencia de las
provincias". Las provincias desvirtuaban el diseño democrático del
Estado que contenía el Proyecto de Constitución.
La
expresión del principio de legitimidad democrática en la Constitución
acabó siendo mucho más deficiente que la que figuraba en el Proyecto de
Constitución. Por varias cosas más, que no caben en este artículo, pero a
las que haré referencia en otro futuros.
Esta
deficiente expresión del principio de legitimidad democrática debería
haberse corregido mediante la reforma de la Constitución. Lo que no se
pudo hacer en 1978 porque las circunstancias eran las que eran, se
debería haber hecho posteriormente. Es lo que hizo, por ejemplo, la
República Federal de Alemania, que se constituyó en circunstancias
también muy difíciles en 1949, y cuyos ciudadanos y autoridades
consideraron muy acertadamente la Ley Fundamental de Bonn como un punto
de partida para la construcción de un Estado Social y Democrático de
Derecho que tenía que ser perfeccionado de manera continuada. 62
reformas constitucionales se han introducido a la Ley Fundamental. Por
mayoría de dos tercios en el Bundestag y en el Bundesrat. Una
Constitución que nace con una muy débil legitimidad de origen ha ido
reforzando dicha legitimidad mediante la reforma constitucional, que
tiene justamente esa finalidad. Por eso una operación tan difícil como
la absorción de la República Democrática tras la caída del Muro de
Berlín se pudo hacer sin ningún problema constitucional digno de
mención.
En España la Constitución ha sido construida
con base en un principio de legitimidad democrática muy débil. A partir
de una Ley para la Reforma Política aprobada por las Cortes del Régimen
del General Franco y de un Real Decreto-ley de normas electorales
aprobado por un Gobierno no democrático, principio de legitimidad que se
iría devaluando incluso a lo largo del íter constituyente.
Dicha Constitución se ha convertido en una suerte de corsé que impide a
la sociedad española expresarse políticamente en su complejidad y
diversidad. La continuidad de la presencia de la Provincia es un
excelente indicador de ello.
En estos días lo estamos
viendo. Y con ello no quiero decir que esté en desacuerdo con la
decisión del Gobierno y en especial del Ministro de Sanidad respecto del
desconfinamiento. No tengo información suficiente para pronunciarme
sobre ello. Lo que quiero decir es que el defecto de diseño en la
definición de la estructura del Estado acaba dando siempre la cara,
sobre todo en los momentos difíciles.
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